21 de agosto de 2007

Sobre a separação dos poderes (II)

Conforme prometido ontem, hoje segue a segunda parte do texto que fala sobre a origem do conceito de separação de poderes entre Executivo, Legislativo e Judiciário. Hoje falarei sobre o livro "Os artigos federalistas", escritos por três norte-americanos ao final do século XVIII.

Se na Europa, ao final do século XVIII, havia um clima de revolução em todos os cantos, do outro lado do Atlântico temos um novíssimo país que acabara de proclamar sua independência e que buscava um novo tipo de governo, não só para cortar definitivamente os laços com a Europa monarquista mas também para evitar seus erros. Para a criação, e principalmente para a implantação do novo regime em solo norte-americano, três autores destacam-se, em conjunto: Alexander Hamilton, James Madison e John Jay.

O principal aspecto de O Federalista, obra de tais escritores, era atacar os Artigos da Confederação e lançar as bases para uma nova Constituição. Entretanto, eles não queriam simplesmente instaurar a monarquia: desejavam romper com a tradição e implantar a república, regime que até o momento estivera restrita a países com pouca dimensão territorial. Baseando-se em uma separação de poderes diferente da proposta por Montesquieu, e ainda tentando evitar o domínio das diversas facções, os três lançam a base para um sistema de governo que é usado até hoje naquele país e em diversos outros: a república federativa.

“O Federalista” é uma obra conjunta de Alexander Hamilton, James Madison e John Jay. É composto de uma série de ensaios publicados em Nova Iorque em 1788 com o objetivo de contribuir com a criação da constituição dos EUA. Atualmente, acredita-se que Hamilton escreveu 51 artigos, Madison 29 e Jay 5, totalizando 85 artigos. Contudo, ainda existe polêmica, e há quem diga que Hamilton escreveu 63 artigos.

Os três autores tiveram uma participação notável em eventos relativos à independência americana. Hamilton teve uma participação discreta na elaboração da constituição devido a suas idéias ultracentralizadoras. Já Madison participou ativamente, sendo chamado de “Pai da Constituição”. Após a independência, sua atuação continuou importante. Hamilton e Jay tiveram cargos importantes, enquanto Madison ajudou a fundar o partido Republicano.

É interessante notar que os três autores não eram unânimes em relação às suas idéias. Discordavam em vários pontos entre si, mas a vontade de criar um documento melhor que os Artigos da Confederação os unia. Esta união visava explicar melhor os artigos da nova constituição.

A tradição política da época dizia que a monarquia era o melhor sistema político para os tempos modernos, pois as nações precisavam de grandes exércitos para se defenderem, além da preocupação com o bem-estar material das populações. A função de “O Federalista” era, portanto, negar a tradição, demonstrando que era possível ter governos populares e aumento de território sem acarretar problemas de governabilidade.

O principal aspecto que “O Federalista” atacava nos Artigos da Confederação é que, para ser lei, esta deve ter meios de punir a sua desobediência. Caso a lei não tenha isto, ela não é lei, e sim um conselho ou recomendação, e o Congresso norte-americano à época não tinha meios para punir.

Assim, a única maneira de se criar um governo centralizado é que este tenha meios para punir caso suas normas sejam violadas. Para isto acontecer, a União tinha de agir diretamente sobre o cidadão, e não sobre os estados e estes sobre os cidadãos. “O Federalista”, portanto, tenta combater a monarquia criando um sistema político totalmente novo.

A diferença é que o termo “confederação” mantém a soberania dos estados, isto é, apenas o estado “manda” dentro do seu território. Já a federação estabelece um “conluio” entre a União e os estados, de forma que ambos possam agir sobre os indivíduos. Este pacto político permitiu a constituição dos Estados Unidos como nação.

Os “anti-federalistas” argumentaram que seria complicado administrar um Estado com grande território. As características de tal Estado levariam a uma monarquia militarizada. Eles sugeriam, portanto, que o Estado fosse dividido em três ou quatro confederações. Contudo, segundo Hamilton, seria a disputa entre tais confederações que causaria a militarização, e é por isto que ele, Hamilton, defendia o pacto federativo. O pacto federativo favoreceria o desenvolvimento comercial dos Estados Unidos sem a necessidade de uma grande militarização.

“O Federalista” tem um caráter altamente pessimista, nivelando por baixo a capacidade humana e, consequentemente, sendo mais realista. “O Federalista” quer que aqueles que detenham o poder tenham controle sobre o mesmo, para que o governo não se torne arbitrário ou tirânico. Neste aspecto, a obra segue o pensamento liberal e constitucional, sendo um dos seus expoentes.

A obra deseja que o poder seja freado pelo poder, evitando-se que o governante torne-se um tirano. Assim, surge a proposta de separação dos poderes. Esta separação dos poderes, entretanto, é diferente da proposta por Montesquieu, chamada de “governo misto”. Desta forma, em “O Federalista”, a ambição de alguém no poder legislativo irá frear a ambição de alguém no poder executivo, e vice-versa.

É importante notar que “O Federalista” coloca como necessária uma especial atenção no poder legislativo. É necessário “vigiar” melhor este poder, pois lá é a origem de todos os poderes. Isto pode ser feito dentro do próprio legislativo, com a criação do Senado, ou através do fortalecimento dos outros poderes. O judiciário também merece atenção especial, visto que é o mais fraco, pois não tem iniciativa própria.

O artigo considerado mais importante é o número 10, de Madison, onde ele trata das facções. Tais facções podem derrotar um governo popular, e Madison diz que o importante não é eliminá-las, e sim neutralizar os seus efeitos.

Madison diz que as propostas de Rousseau e Montesquieu em relação à democracia só permitiriam a existência desta se houvesse a eliminação das facções. Esta solução é rejeitada por ele, pois a causa da existência das facções é algo intrínseco aos homens, devido à sua liberdade. Em outras palavras, os homens, por serem livres, podem ter crenças e opiniões diversas. Aqueles com crenças pelos menos parecidas irão juntar-se, formando as facções. O direito à propriedade é o mais defendido por Madison.

O objetivo primordial do governo, então, é a defesa da liberdade dos homens. Aí está o liberalismo em Madison: o governo deve ser limitado e controlado para garantir o livre desenvolvimento dos indivíduos, especialmente suas atividades econômicas.

Madison faz uma crítica às democracias puras, pois nestas é fácil para a facção majoritária chegar ao poder e mantê-lo. Ele então propõe a criação de uma nova espécie de governo: a república.

Este novo sistema tem duas vantagens sobre as democracias (no sentido usual à época). O primeiro é que faz com que as funções do governo sejam delegadas a um número reduzido de pessoas. Se por um lado isto traz benefícios, pois estas pessoas estariam dispostas a optar pelos verdadeiros interesses do povo, por outro poderia ser um desastre, caso alguém das facções obtivesse o número de votos para eleger-se e, depois, trair o povo.

Para contornar este problema é que surge a segunda vantagem da república em relação à democracia, que é aumentar a área e o número de cidadãos sob sua jurisdição. Com um número maior de cidadãos, a perspectiva é que aumente também o número de facções, e a disputa entre elas para obter o poder faria com que suas ações anulassem as ações de outras facções. Não haveria um interesse comum para reunir a maioria dos cidadãos e, caso existisse tal interesse, seria difícil organizá-lo para agir.

Esta solução, entretanto, pode causar a paralisia do governo, com o bloqueio das ações governamentais causado pela disputa de poder entre as facções. Madison, mesmo sendo um liberal, não era adepto nem do não-governo, como parece ser seu objetivo, nem do governo mínimo, objetivo dos liberais. O que ele almejava era a coordenação dos interesses das diversas facções. Esta coordenação dos interesses é a marca que distingue repúblicas de democracias. Havendo coordenação, o interesse geral impõe-se como a única alternativa.

É em "O Federalista" que, a meu ver, estão as maiores contribuições para o Estado contemporâneo. Mesmo levando-se em consideração que o modelo republicano-presidencialista só deu certo nos Estados Unidos – não há outro país republicano-presidencialista no mundo de igual sucesso aos EUA – os mecanismos encontrados por Hamilton, Madison e Jay para defender a república são mais sensatos e inteligentes do que os mecanismos utilizados por Montesquieu para defender a monarquia. Isto, contudo, não invalida os estudos de Montesquieu, especialmente no que diz respeito à separação dos poderes.

O mecanismo de controle de facções apresentado por O Federalista é justamente um dos pontos criticados por Montesquieu, qual seja, o de que a república só deve ser utilizada em países pequenos. O argumento de O Federalista é não apenas uma resposta a Montesquieu, mas algo que foi utilizado na prática e que deu certo, pelo menos no início dos Estados Unidos como país independente, fase em que todo cuidado era necessário.

Outro aspecto que garante a estabilidade política -- ou pelo menos deveria garantir -- é o fato de que a lei deve ter força e ser cumprida, aspecto que também era criticado pelos três autores norte-americanos. Não adianta nada as leis serem criadas e não serem cumpridas.

Por último, vale notar que O Federalista é um dos primeiros documentos que oficializam a tendência liberal dos governos. Este liberalismo, contudo, não é apenas como conhecemos hoje -- o neoliberalismo econômico --, mas também, e principalmente, dizia respeito ao liberalismo político e social, no sentido de que as pessoas deveriam ser livres para agir e pensar da maneira que quisessem. Tal liberdade, de certa forma, era tolhida pela monarquia, se considerarmos que neste regime as ordens vinham dos reis e, caso não fossem arbitrárias, deveriam ser cumpridas.

Referências bibliográficas:

CHEVALLIER, Jean-Jacques. As grandes obras políticas de Maquiavel a nossos dias. Trad. Lydia Cristina. 8ª ed. Rio de Janeiro, Agir, 1998.

WEFFORT, Francisco C. Os clássicos da política. Vol. 1. 7ª ed. São Paulo, Ática, 1998.


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